Venda de refinarias da Petrobras traz desafios regulatórios ao Cade e à ANP

Presença de novos agentes econômicos no setor não mudará só o panorama de participação de mercado da Petrobras

O Termo de Cessação de Conduta (TCC) assinado entre Petrobras e Cade no dia 11 de junho para a venda de refinarias de petróleo concretizou planos de alienação de ativos da empresa estatal na área do refino, anunciados desde 2017. A expectativa é que oito refinarias e suas infraestruturas de transporte associadas sejam vendidas, diminuindo a participação de mercado da Petrobras de mais 90% da produção de combustíveis líquidos para cerca de 50%. A alienação das refinarias trará desafios relevantes aos órgãos de governo, à ANP e ao Cade.

Regular com clareza as obrigações dos adquirentes das refinarias e evitar ações que multipliquem as inseguranças jurídicas no setor são tarefas que devem estar na ordem do dia.

Os ativos da Petrobras voltados ao refino foram sendo construídos ao longo de décadas, tendo como premissas essenciais a necessidade de abastecimento em um país continental e o monopólio estatal sobre a produção de petróleo e derivados. Assim, a estrutura dos ativos e a logística primária associada foram desenhadas para que não houvesse competição entre as refinarias e para que se pudesse formar um “preço nacional” de derivados, ou seja, um preço similar de venda ao distribuidor, ainda que houvesse uma diferença grande de custos de produção entre as refinarias.

A Petrobras, enquanto dona de refinarias, tem ainda dois outros papéis. Nas emergências, ou quando agravadas as dificuldades de abastecimento, a estatal “assume” os custos do fornecimento de derivados, ainda que os custos dessa operação sejam bem mais altos que o retorno que será obtido com a venda. Em regiões com menor demanda e maior custo de transporte, esse papel tem sido essencial para que não haja aumentos explosivos nos preços dos combustíveis quando intempéries naturais ou circunstâncias não previstas geram crises pontuais de abastecimento.

Além disso, por ser uma empresa estatal, a Petrobras assumiu uma tarefa importantíssima de natureza tributária. Por meio do Sistema de Auditoria e Captação dos Anexos de Combustíveis (SCANC), a companhia informa às autoridades fazendárias sobre o destino da venda de derivados nas refinarias, ou seja, ela oferece a base de dados por meio da qual as autoridades estaduais saberão o quanto haverá de arrecadação de ICMS. Mais ainda, como o ICMS em derivados opera sob o regime de substituição tributária, a Petrobras acaba sendo uma das principais pagadoras de impostos. Na prática, por meio de seu papel de contribuinte e de operadora do SCANC, a empresa possui importância fundamental para diminuir a evasão fiscal no setor de combustíveis.

Por fim, do ponto de vista concorrencial dois temas merecem destaque. De um lado, a política de precificação da Petrobras é definida por seu acionista majoritário, o Governo Federal, e apresentou variações em relação aos preços de paridade internacional (PPI). Em momentos de forte crise e subida repentina dos preços do petróleo no mercado internacional, a Petrobras tem hoje o poder de administrar o impacto das variações dos preços sem realizar o repasse de forma imediata para os elos da distribuição e revenda. Quando a Petrobras fixa os preços abaixo do PPI, garante uma maior utilização de suas refinarias e uma maior participação de mercado na venda de derivados, por outro lado, a empresa praticamente elimina a concorrência da importação e potenciais investidores em refino. Ao mesmo tempo, a venda de derivados nas refinarias por preços lineares, ou seja, sem a possibilidade de realização de descontos, promoções e outros tipos de estratégias comerciais mais complexas, dificulta a prática de discriminação entre concorrentes por meio da política de vendas.

Todos os pontos elencados acima se transformarão de forma contundente com a venda das refinarias. Os ativos foram desagregados e a alienação está sendo conduzida por refinaria, ou seja, pela venda de cada uma delas de maneira isolada. Além disso, devido a preocupações concorrenciais, foi proibida a aquisição pela mesma empresa (ou grupo) de ativos que, de alguma maneira, pudessem competir entre si. A consequência é que após concluído o processo (prazo é até o final de 2021) a estrutura de refino construída, tendo em vista um mercado nacional, será fragmentada e passará a refletir de maneira mais imediata os custos de produção em cada localidade.

Nas refinarias mais eficientes, mais próximas a mercados consumidores maiores e onde a infraestrutura é melhor, pode haver ganhos imediatos que tendem a se refletir em preços menores na venda de derivados. Ao mesmo tempo, as refinarias que têm indicadores de eficiência piores, que foram construídas para atender mercados consumidores de menor escala e se situam em praças onde a infraestrutura é menos avançada, também tendem a sentir o impacto nos preços, dessa vez, para mais. Neste caso, preços maiores tendem a acirrar conflitos distributivos e gerar fortes questionamentos da sociedade e do próprio poder público. Destaca-se que o setor de refino opera sob pressão nas duas pontas. De um lado, o preço do insumo essencial (petróleo) é uma comodity sujeita a fortes variações, de outro, a simples transferência dessas variações para os distribuidores e revendedores não é realizada sem questionamento, uma vez que há forte pressão da sociedade para que os preços não subam.

Os mesmos problemas de natureza distributiva tendem a ocorrer nos casos de intempéries e desabastecimentos pontuais. Com a fragmentação da estrutura produtiva e a saída da empresa estatal no refino e na distribuição (já realizada por meio da venda do controle da BR Distribuidora), a atuação pontual tende a refletir os custos da operação. Como esses custos são, muitas vezes, altíssimos (caso de enchentes amazônicas, por exemplo), a transferência para o consumidor via mecanismos de preços será extremamente difícil, seja pela pressão da opinião pública, seja pelo fato de que essas crises pontuais ocorrem geralmente em regiões onde a renda do consumidor é menor.

Do ponto de vista tributário, dois problemas exigirão atenção das autoridades fazendárias e do regulador. O primeiro, diz respeito ao controle sobre o destino dos derivados comercializados pelas refinarias. De alguma maneira, os agentes econômicos que assumirem esses ativos também devem ter a obrigação de fornecer as autoridades informações sobre a comercialização de derivados. É preciso ter clareza sobre quais serão as obrigações do novo proprietário das refinarias, sob pena de embaralhamento de informações sobre origem e destino dos derivados, aumentando a insegurança jurídica e o custo relacionado à fiscalização.

Há também uma preocupação com o pagamento de tributos. Como a refinaria funciona como substituta tributária de toda a cadeia, o não recolhimento dos tributos pode gerar graves consequências para as receitas estaduais, sem contar os efeitos negativos que este tipo de prática pode gerar na concorrência, uma vez que a carga tributária sobre combustíveis é alta e a evasão de impostos gera enorme vantagem de mercado para quem deixa de pagar os tributos correspondentes.

Por fim, a complexidade do acompanhamento a ser feito tende a aumentar do ponto de vista concorrencial. Com a entrada de novos atores, estratégias comerciais que adotem descontos por volume, prazo de entrega e outras formas de diferenciação de preço tendem a acontecer com maior frequência, uma vez que o detentor do ativo alienado pela Petrobras terá liberdade na fixação de preços e definição de seus parceiros comerciais. A verificação da existência de discriminações de preços injustificadas ou práticas voltadas à exclusão de agentes de mercado demandarão a atenção do regulador e do Cade.

Além disso, o debate sobre as regras de acesso às infraestruturas, como tancagem e dutos, exigirão novos estudos, na medida em que será necessária uma definição mais clara sobre quais delas não são replicáveis, sobre como vai se definir a existência de capacidade ociosa e quais serão os critérios de precificação para utilização dessas infraestruturas essenciais.

Em resumo, a presença de novos agentes econômicos no setor de refino no Brasil mudará não só o panorama de participação de mercado da Petrobras, mas também exigirá das autoridades governamentais (especialmente fazendárias) do regulador (ANP) e do Cade, medidas de adaptação ao novo cenário. Sem o estabelecimento de regras claras sobre acesso a infraestruturas essenciais, sem o monitoramento constante e atento sobre a possibilidade de práticas anticompetitivas, sem a definição efetiva de qual será o papel dos novos agentes em relação ao fornecimento e transparência de informações de natureza tributária, os ganhos de eficiência que poderiam ser gerados pelos investimentos dos novos atores podem se perder e acabar gerando uma pressão adicional sobre os preços os derivados de petróleo no Brasil.

Diogo Sant’ana/Jota